SEFI-rådet om intressekonflikter

Av artikel 8 i förordningen (EU 2021/241 av den 12 februari 2021) om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens följer att faciliteten ska genomföras av EU-kommissionen genom direkt förvaltning i enlighet med de relevanta regler som antagits enligt artikel 322 i EUF-fördraget, särskilt budgetförordningen och Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092.

Av artikel 1 i budgetförordningen följer att dess bestämmelser gäller för upprättande och genomförande av Europeiska unionens och Europeiska atomenergigemenskapens allmänna budget. I artikel 1 p7 definieras genomförande på följande sätt; utförande av verksamheter som rör förvaltning, övervakning, kontroll och revision av budgetanslag i enlighet med de metoder som föreskrivs i artikel 62.

Artikel 61 i budgetförordningen innehåller bestämmelser om intressekonflikter. I svensk rätt är motsvarigheten till bestämmelser om intressekonflikter bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen. 

EU:s budgetförordning är direkt tillämplig i EU:s medlemsstater eftersom den är tillräckligt tydlig och klar för att kunna tillämpas utan särskilda förtydliganden eller liknande åtgärder. Nationella myndigheter som berörs av den ska därför tillämpa förordningens bestämmelser framför nationell rätt. Nationella bestämmelser får dock komplettera artikel 61 under förutsättning att de är lika eller mer strikta.

I första hand är det EU-kommissionen som genomför EU:s budget vid direkt förvaltning men kommissionen har delegerat till medlemsstaterna att genomföra åtgärder enligt faciliteten.  Därigenom omfattas nationella myndigheter och andra som är direkt delaktiga i budgetgenomförandet av EU:s budgetförordnings bestämmelser.

Intressekonflikter

Av artikel 61 i budgetförordningen följer att aktörer i budgetförvaltningen och andra personer, inklusive nationella myndigheter på alla nivåer som medverkar i genomförandet av budgeten på olika sätt, inte får utföra handlingar som kan leda till en konflikt mellan deras egenintresse och unionens intresse. 

Unionens intresse i detta avseende är att budgetmedlen ska förvaltats i enlighet med alla tillämpliga regler, särskilt regler om undvikande av intressekonflikter, förebyggande av bedrägerier och korruption i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning. Detta intresse återspeglas i de förvaltningsförklaringar som de svenska myndigheter som är delaktiga i den svenska återhämtningsplanen har fastställt.

Vidare ska den som berörs enligt artikel 61 vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att en intressekonflikt uppstår vid utförandet av uppgifter inom deras behörighet och åtgärda situationer som ur objektiv synvinkel kan uppfattas som en intressekonflikt.

I artikel 61.3 anges att en intressekonflikt anses föreligga om en aktör i budgetförvaltningen eller en annan person av

• familjeskäl 
• känslomässiga skäl 
• skäl som hänger samman med politisk eller nationell koppling, ekonomiskt intresse 
• något annat direkt eller indirekt personligt intresse sätter en opartisk och objektiv tjänsteutövning på spel.

Bestämmelsen (61.2) föreskriver också förfaranderegler för hur en aktör ska agera när frågan om intressekonflikt aktualiseras. Om det föreligger en sådan risk ska den berörde underrätta sin närmaste överordnade, som skriftligen ska fastställa om det finns en intressekonflikt. Anses så vara fallet ska myndigheten säkerställa att den berörde avbryter all verksamhet i ärendet. 

Så liksom motsvarande svenska bestämmelser definierar artikel 61 vad som är en intressekonflikt (jäv), att den som medverkar i ett ärende inte får utföra handlingar som kan leda till en konflikt mellan deras egenintresse och unionens intresse (Någon konflikt behöver inte konstateras utan avgörande är en situation som kan leda till en konflikt.) och adresserar hur en sådan situation ska hanteras. 

Nationella (jävs-) bestämmelser

1 kap. 9 § Regeringsformen föreskriver en plikt för den som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet. Denna princip återfinns också i 5 § förvaltningslagen som föreskriver att myndigheter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Därtill finns bestämmelserna om jäv i 16-18 § i förvaltningslagen. 

Innan vi närmare redogör för bestämmelserna om jäv måste uppmärksammas att regeringsformens bestämmelse omfattar alla som fullgör en offentlig förvaltningsuppgift medan bestämmelserna i förvaltningslagen endast gäller handläggning hos förvaltningsmyndigheter och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Detta är viktigt eftersom EU:s budgetförordningsbestämmelser gäller för alla på alla nivåer som är involverade i genomförandet av EU:s budget. 

I 16 § förvaltningslagen anges fyra former av jäv:

1. Parts-, intresse och närståendejäv.
2. Ställföreträdarjäv och ombudsjäv.
3. Två instansjäv.
4. Delikatessjäv.

Vid en ordagrann jämförelse skiljer sig intressekonflikterna i artikel 61 åt från jävsformerna i förvaltningslagen. Frågan är om de också gör det i sak. Delikatessjäv bör kunna antas omfatta intressekonflikterna familjeskäl och känslomässiga skäl och intressekonflikten ekonomiskt eller annat personligt intresse bör omfattas av intresse- och delikatessjäv (Jfr. även regler kring bisysslor och om krav på vissa särskilt utpekade befattningshavare att redovisa finansiella tillgångar.). Så även om definitionerna semantiskt inte är helt överensstämmande måste skyddsändamålet för regler om intressekonflikter och jävsregler anses vara detsamma. 

Skillnaderna måste dock beaktas. Det bör också beaktas att 16 § förvaltningslagen endast gäller den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på sätt som kan påverka myndighetens beslut. Det är en snävare skrivning än medverkar vid handläggningen i artikel 61. 

Även bestämmelserna i 17 och 18 § förvaltningslagen om hantering av jäv skiljer sig åt från bestämmelsen om hantering av intressekonflikter i artikel 61. I förvaltningslagens bestämmelser förekommer inga krav på skriftlig hantering av en jävssistuation och de möjliggör undantag för en person att under särskilda omständigheter, trots en jävssistuation, fortsätta att handlägga ett ärende. Av svensk rättstillämpning och praxis (uttalanden i förarbeten, domstolsavgöranden, JO-beslut m.m.) följer dock att de faktiska skillnaderna är betydligt mindre än vad de ordagranna skillnaderna indikerar. Även i denn del måste också anses klart att skyddsändamålet för bestämmelserna i förvaltningslagen och i EU:budgetförordning i detta avseeende överensstämmer.

I ett sammanhang vari en nationell myndihget hanterar EU-medel är det dock väsentligt att uppmärksamma att 16 § förvaltnngslagen endast gäller den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på sätt som kan påverka myndighetens beslut. Ansvaret är begrännsat till myndigheten. Det är en snävare skrivning än vad som gäller enligt EU:s budgetförordningens  bestämmelser där ansvaret som läggs på en beslutande myndighet omfattar alla nivåer som medverkar vid handläggningen. Ansvaret är utsträckt till att också omfatta förhållandena hos den som t.ex. mottar stöd. Något som en nationell myndighet behöver ta hänsyn till vid handläggning av EU-medel på direkt eller indirekt uppdrag av EU-kommissionen. 

Avslutande synpunkter

Vad som sagts ovan innebär att EU:s bestämmelser om intressekonflikter inte är helt överensstämmande med svenska jävsregler. Sannolikt är skillnaden i vad som är en intressekonflikt och vad som är jäv i praktiken mycket liten.  Skillnaderna mellan EU:s bestämmelser och svenska bestämmelser för hantering av en intressekonflikt och jävssituation är större, men även i det avseendet får skillnaderna i praktiken anses små. EU:s bestämmelser om hantering av intressekonflikter och svenska bestämmelser om jäv får anses ha samma skyddsintresse. 

Av större intresse för den som är delaktig i att genomföra EU:s budgetanslag är skillanden i räckvidd mellan budgetförordningens och förvaltningslagens bestämmelser. Budgetförordningen lägger ett mer långtgående ansvar för att förhindra och motverka intressekonflikter också hos annan än vad som följer av förvaltningslagen. Alla på alla nivåer som medverkar  vid genomförandet av EU:s budget omfattas av bestämmelsen om intressekonflikt. 

Ovanstående innebär att en nationell myndighet som är delaktig i genomförandet av den svenska återhämtningsplanen i den hanteringen inte kan nöja sig med att endast tillämpa nationella bestämmelser om jäv på den egna verksamheten utan måste också kunna verifiera jävshanteringen för alla som deltar i genomförandeprocessen. Det nationella genomförandet av återhämtningsplanen innefattar

• ansökningsförfarandet 
• beslut om stöd 
• genomförandefasen (inbegripet t.ex. upphandlingar som genomförs av en stödmottagare.) 
• uppföljning och kontroll. 

Detta eftersom det är budgetförordningens bestämmelser som ligger till grund för EU:s institutioner när de följer upp, kontrollerar och reviderar svenska myndigheters genomförande av den svenska återhämtningplanen mot det åtagande som dessa myndigheter har gjort i sina förvaltningsförklaringar. 

Det arbetet underlättas av att alla förvaltningsmyndigheter som deltar i hanteringen har att följa förvaltningslagens bestämmelser om jäv och i det fall en kommunal myndighet ingår i kedjan kan konstateras att även kommunallagen innehåller bestämmelser om jäv.